农垦情况2008年第21期

编者按：2008年9月23 -24日，农业部农垦局在湖南召开了全国农垦国有农场农业经营体制改革研讨会。湖南省农业厅副厅长黄其萍及全国32个垦区主管农业经营体制改革的部门负责同志参加了会议。会议由农业部农垦局副局长何子阳主持。会议全面总结了改革开放30年来农垦农业经营体制改革的主要做法和经验，对改革所涉及的重大问题从理论和实践上进行了深入的探讨，明确了思路，提出了任务，对继续深化农业经营体制改革乃至其他各项改革，促进农垦经济社会又好又快发展必将产生深远的影响。现将会议纪要刊登如下，供各垦区学习贯彻。

全国农垦国有农场

农业经营体制改革研讨会纪要

一、关于农业经营体制改革的历程及成效

与会代表结合垦区实践，对改革开放30年来农垦农业经营体制的改革情况进行了全面回顾。大家一致认为，农业经营体制改革是农垦最早进行的重要改革之一，也是成效最显著、对农垦体制机制创新和经济发展影响最大的一项改革。党的十一届三中全会后，国有农场实际上面对着来自三个方面的压力：一是广大农民通过大包干的伟大变革，开始走上致富之路；二是国家对农垦企业实行财务包干政策，农场不能继续吃国家的“大锅饭”；三是干部职工要求变革的呼声日益高涨，希望尽快结束“一死二穷”的局面。在这个背景下，国有农场农业经营体制改革开始启动并历经了从起步到不断深化、完善的过程。大体分为三个阶段：

第一阶段从1979年到1983年。改革的重点是实行多种形式的生产责任制。1979年，农场对生产队恢复以“定、包、奖”为主要内容的责任制，生产队内实行“任务到组，责任到人，定额计分，以分计奖”办法。1982年12月，湖南大庸农场自发推行的家庭承包得到万里副总理的肯定。1983年2月，全国农垦工作会议提出，要放开手脚，大胆改革，实行各种形式的联产承包责任制。要求凡是适于包到人、包到户的行业、工种，都可以包到人、包到户；职工群众要求实行“大包干”的地方，要积极支持。从此突破了生产责任制只包给生产队和职工，不包给职工家庭的作法，大包干到户在农垦推开。

第二阶段从1984年到1990年。改革的重点是兴办职工家庭农场、建立统分结合的双层经营体制。1983年8月，中央领导同志在视察新疆时指出：国营农场要办职工家庭农场，即“大农场套小农场”，农场通过经济纽带、经济合同，通过生产前、后的服务和家庭农场联系起来，形成大农场的整个体系。11月，农牧渔业部出台《关于在国营农场兴办职工家庭农场的意见》。1984年的中央1号文件也提出了国营农场要办好家庭农场的要求。在这个过程中，虽然在一些机械化程度较高的垦区出现了反复。但家庭农场作为国营农场内部经营层次的主体形式被广大干部职工所接受，很快在全国农垦普遍推广，大农场套小农场的双层经营体制逐步建立。

第三阶段从1991年到现在。改革的重点是深化、完善大农场套小农场的双层经营体制。比较重大的改革内容有：围绕稳定家庭农场承包关系，大力推行承包合同制，延长承包期，实行土地依法、自愿、有偿流转等；围绕把家庭农场培育成适应市场经济要求的生产经营主体，大力推进“四到户”、“两自理”，将农机和长期作物、大牲畜等作价转让职工个人经营，放开家庭农场的生产自主权、产品经营权、物资采购权、用工自主权等；围绕减轻农工负担，大力推进税费改革、“两田制”经营、农场管理机构人员的精简和生产队撤并；围绕提高家庭农场的市场化、组织化水平，不断强化大农场统一经营功能和社会化服务体系建设；围绕发展适度规模经营，提高农业的集约化、规模化水平，积极发展多种形式的现代家庭农场和农业产业化经营组织。目前，全国农垦农业职工生活费自理金额已达到123.86亿元，自理率90%以上；生产费自理金额260.13亿元，自理率达83%以上；96%以上的农机具已归个人所有；有27个垦区全部或部分推行了“两田制”，其承包经营单位达133.35万个、承包面积459.48万公顷，分别占全国农垦土地承包经营单位的70.52%和土地承包面积的81.48%；采取股份合作方式的经营单位6700家，有限责任公司2400家，各类农业产业化经营组织1772个，带动农户466.9万户，平均每户从中增收3855.56元。

与会代表认为，通过农业经营体制改革，一是培育了一个经营主体，即职工家庭农场。从而彻底打破了传统的办场模式，大幅度提高了农业的劳动生产率、土地利用率、投入产出率和职工的收入水平，实现了农业生产力大发展；二是建立了一个制度，即“大包干”分配制度。从而彻底打破了农工的等级工资及分配上的“大锅饭”、“铁饭碗”，真正调动起了生产积极性；三是形成了一个机制，即农业产权多元化的动力机制。从而打破了全民所有制一统天下的局面，为农业生产力的持续发展提供了支持。总体上看，一个适应市场经济要求、符合垦区实际的农业经营体制基本形成。

会议还认真总结了农业经营体制改革取得成功的主要经验：

一是必须坚持解放思想，不断完善有利于现代农业发展的体制机制。国有农场是以农业生产为主的国有制企业，农场土地属国家所有，工人是国有企业职工。这与城镇国有企业和农村集体经济既有相同的一面，又有很大的区别。国有农场农业经营体制改革既不能完全照搬农村集体经济和农民的做法，也不能完全照搬城镇国有企业和职工的做法，只能不断地解放思想，与时俱进，在借鉴农村农业经营体制改革和城镇国有企业改革经验的基础上，根据国有农场特点，开创农业经营体制改革之路。

二是必须坚持从垦区实际出发，采取相应的改革模式，不能搞“一刀切”。由于各垦区、农场之间在管理体制、土地资源条件、作物布局、农业生产力发展水平和当地改革环境等方面都存在较大差异，农业经营体制改革进度和改革方式有很大不同，要尊重垦区间、农场间的差异，充分考虑各地的实际情况，在坚持稳定和完善农业基本经营制度的基础上，允许垦区和农场从各自实际出发，采取不同方式推进改革，不搞一刀切。

三是必须坚持统筹兼顾，处理好农业经营体制改革和其他改革的关系。农业经营体制改革与其他改革是相辅相成的，农业经营体制改革的成功推进，为其他改革创造了稳定的基础，其他改革的不断推进，又为农业经营体制改革创造了不断深化和完善的条件。要正确理解和处理好农业经营体制改革和其他改革的关系。在改革内容上，必须坚持农业经营体制改革与其他改革统筹兼顾、全面推进，使农业经营体制改革与其他改革有机结合、相互促进；在改革的力度上，也必须统筹兼顾农业经营体制改革与其他改革的推进度，形成全垦区共同关心改革、支持改革、推动改革的良好局面。

四是必须坚持加强协调，为推进改革创造良好的政策环境。加强协调，创造良好的发展环境，最根本的是要争取各级党委政府的重视和支持，改革开放30年的实践证明，争取各级党委政府的支持，针对农垦具体情况，制定相应政策措施，加大扶持力度，是农垦不断发展壮大的重要法宝。加强协调，优化环境，关键是各级农垦主管部门要加强理论政策研究，就农业经营体制改革中出现的新情况、新问题进行深入调研，提出科学可行的政策建议，并积极主动地加强与有关部门的沟通协调，争取理解和支持。这是农垦一个十分有效的工作方法，也是一条重要经验。

二、关于农业经营体制改革中存在的主要问题及难点

会议认为，随着形势的变化，特别是受农垦管理体制、生产力发展水平和当地改革环境的影响，农业经营体制改革面临着一系列亟待解决的新情况、新问题，需要在理论和实践上有所突破和创新。如：一些垦区或农场土地承包关系还不完善，特别是承包期过短，影响了承包人的积极性；承包合同管理不规范，发包人与承包人之间的经济纠纷时有发生，带来不稳定隐患；土地流转机制不健全，影响了规模经营的推进；农业劳动力素质下降，后继乏人；“两田制”作为一种新的承包方式，还有待于在理论上有所突破并进一步完善；农业服务体系还有待进一步加强，尤其是现代农业服务体系还不健全。此外，部分垦区还存在如何规范外来人员承包农场土地问题等等。

会议期间，与会代表还围绕以下几个重大问题进行了探讨：

（一）家庭农场承包经营与规模经营问题。与会代表认为，家庭经营符合农业生产的特点和规律，被世界各国广泛采用。家庭农场作为一个经营层次，是国有农场双层经营体制的基础，必须毫不动摇地长期坚持、保持稳定。规模经营是提高农业劳动生产率和效益的重要途径，与家庭经营并不矛盾，是在家庭经营前提下，通过大农场统的功能和产业化经营，实现规模化。在双层经营体制下，家庭农场要加快农业经营方式的转变，积极采用先进技术和先进的生产手段，增加技术、资本等生产要素的投入，着力提高集约化水平；大农场和产业化经营组织要发挥好统一经营的功能，通过组织、指导、协调、服务、管理、监督、调控等多种形式，为分散的小农场和各种承包主体提供技术培训、良种推广、病虫害防治等产前服务和产品购销等产后服务，着力提高组织化程度。与会代表提出，规模经营没有固定的模式，应根据不同地区、作物结构、生产技术、管理水平等条件，确定推进的方式、方法，而不是人为地归大堆。国有农场土地资源有限，劳动力过剩，实行规模经营要同时考虑富余劳动力的就业问题，社会稳定问题，盲目推行可能得不偿失。

（二）土地长期承包问题。与会代表认为，对承包地保持长期稳定，有利于调动家庭农场土地投入积极性，应毫不动摇地坚持下去。但国有农场土地与农村集体土地有很大不同，农村土地属于村民集体所有，承包人对承包的集体土地享有占用、使用和收益的权利。农场土地是国有土地，农工与国有农场建立的承包关系是国有农场开展生产经营活动的一种组织方式，通过土地承包合同确立各自生产经营的责、权、利。职工退休后，享受企业职工养老金，不再承包农场土地。因此，国有农场与职工签订的土地承包合同期限，一般最长不应超过其退休。

（三）农场与农工的利益分配机制问题。会议认为，建立公平合理的分配机制，处理好农场与农工的利益关系，是深化农业经营体制改革的重要内容，应更多地从创新体制机制入手，大力发展产业化经营，依靠龙头企业带动，增加农产品附加值，使农场由生产环节与民争利变为通过加工、流通环节创利；进一步完善分配方式，建立原料价格、质量与加工品市场价格“双联动”机制，使龙头企业、农场和农户共享利益、共担风险；规范农场对农产品统一加工销售行为，农场根据需要对农副产品实行统一加工销售的，应在充分尊重农工经营自主权的基础上，严格遵循市场规律，严禁随意压级压价，并及时兑付资金。

（四）职工家属子女和外来人员承包农场土地问题。改革开放以来，部分垦区国有农场农业用工经历了知青返城和种植业结构调整引起的两次大规模引进农村劳动力及停止职工子女自然增长招工制度的改革，农业劳动力结构发生了很大的变化，土地承包人已由农工为主变为农工、农工家属和子女、外来落户从业人员等多个主体。近年来，随着土地收益的提高，部分农场人地矛盾突出，稳定就业与发展规模经营之间出现矛盾。会议代表认为，这是深化农业经营体制改革必须研究的新课题，关系农垦现代农业建设水平。为保障这些依附于农场土地生存的从业人员有一个稳定的生活来源，同时又不影响现代农业的发展，会议认为，一是应严格控制外来人员落户和承包农场土地，为国有农场发展规模经营创造更大空间；二是要大力发展二三产业，开辟新的就业渠道，减轻农业就业压力；三是妥善处理职工的家属子女和外来务工人员的历史遗留问题，对职工的家属子女，应鼓励其自谋职业，部分土地资源相对较多、且地处边远就业困难的农场，也可在确保本场职工充分就业的前提下，优先为职工子女安排土地承包岗位，或在职工本人退休后，由其子女继续承包；对已在农场落户承包土地且在原籍没有承包土地的人员，可根据农场土地资源情况分配基本生活田，帮助他们发展高效农业，妥善安置好他们的生活；对未在农场落户且在原籍有承包土地的人员，一般应在承包合同到期后，收回承包地，动员其从事其他产业或回原籍参加劳动。

三、关于当前和今后一个时期深化农业经营体制改革的重点工作

会议认为，进一步深化国有农场农业经营体制改革事关全国农垦经济社会发展大局，对于全国农垦进一步解放和发展生产力，加快现代农业建设，提高农垦经济发展质量和效益，提高职工生活水平都具有十分重大的现实意义和深远的历史意义。当前和今后一个时期，深化农垦农业经营体制改革，要切实做好以下几方面的工作：

一是不断完善大农场套小农场的双层经营体制。统分结合的大农场套小农场双层经营体制，是农垦广大干部职工在改革实践中的伟大创造，并被实践证明符合国有农场实际。完善和规范双层经营体制，首先是对现有土地承包关系保持稳定，确保农工享有优先平等的承包权、经营权，并从制度建设入手，全面推行并严格执行承包土地合同制度。第二是加强国有农场农业社会化服务体系建设，运用现代服务手段，着力提高服务质量和服务水平，行使好对家庭农场生产指导、技术培训推广、病虫害防治、市场信息发布、生产资料和农产品购销等服务职能。积极发展专业合作社、生产协会等各种农业社会化服务组织，提高家庭农场的组织化程度。第三是加强管理，包括合同管理，产品管理，财务管理，操作规程管理，农机标准化管理等，进一步规范家庭农场和各类社会化服务组织的经营行为。第四是提高家庭农场运用先进技术和生产手段的能力，鼓励家庭农场增加投入，提高集约化水平。第五是加强培训，包括法规培训、政策培训、技能培训等，不断提高承包人的素质，逐步形成高水平的农业生产职业者队伍。

二是积极稳妥地实行“两田制”。“两田制”有利于规模经营，提高劳动生产率，有利于集约化生产，提高土地产出率。要积极推进试点，认真解决试点中出现的新情况、新问题；要积极引导农工在基本田上发展高效农业，满足社保基金增长需求；要加强负担监督管理，确保农工家庭承包的基本田面积不低于所在地农村的平均水平；要鼓励、支持和推进适度规模经营，提高资源产出率和劳动生产率。

三是继续发展公司制农业经营形式。公司制农业经营形式是现代农业的一个重要组织形式，它以股份有限公司或有限责任公司这样现代企业的理念和机制来经营农业，实现了传统农业向现代农业的飞跃，在发达国家比较普遍。上海等城郊垦区和云南农垦的橡胶都以这种方式在经营，取得很好成效。尤其是云南农垦的橡胶，职工家庭通过向橡胶集团公司承包胶园，既保留了农垦特有的双层经营优势，又发挥了现代企业的优势，与农垦的双层经营体制和产业化经营都不矛盾，是农垦农业经营体制改革的深化。要把发展公司制农业经营形式作为深化农业改革的重要措施，通过培育现代家庭农场、发展农业公司等多种方式，加快转变农垦农业发展方式，提高土地产出率、资源利用率、劳动生产率，增强农垦农业的市场竞争力。

四是落实好国有农场税费改革政策。深化国有农场税费改革，是减轻农工负担，推进农垦改革的重要措施。要坚决按照《农业部国务院农村综合改革工作小组关于加强农垦国有农场农业职工负担管理的意见》(农垦发〔2008〕3 号)要求，尽快建立和完善农工负担监管的长效机制，从制度上规范行为，防止农工负担反弹。

五是大力推进农业产业化经营。农业产业化经营是农业实现现代化的有效途径，它既是我国农业经营体制改革的重要成果，又是农业经营体制改革的重要方向。农垦农业产业化经营有了很大的发展，要适应新形势要求，进一步加快发展步伐。重点是培育壮大产业化龙头企业，积极发展各类专业合作经济组织。推进产业化经营要与垦区的产业结构、组织结构、资本结构调整结合起来，与垦区的资源整合结合起来，通过产业化经营，推动农垦经营体制的改革创新。要特别重视完善龙头企业等产业化经营组织与农户的利益联结机制。通过产业化经营，搞活农垦优势、主导产业的经营机制，提高优势、主导产业的市场竞争力，增加基地承包户的收入。

六是加强国有农场土地使用管理。国有农场土地是确保国家粮食等重要农产品安全的基础，也是发展现代农业的基本载体。要结合农场国有土地特点，尽快制定有针对性的政策规定，规范国有农场土地的管理、保护和利用，解决在国有农场土地管理中的执法不严和政策缺失等问题，依法维护国有农场土地的合法权益。

会议认为，农业经营体制改革是一篇大文章，它将伴随农垦体制机制创新始终，当前还有很多理论问题没有突破，有很多创新做法还需要通过实践的检验。会议建议，要进一步加强农业经营体制改革的理论研究和调研，认真总结推广各地的先进经验和好的做法，继续改革创新。通过农业经营机制的不断深化和完善，为加快农垦现代农业建设提供坚实的制度和机制保障。

----------------------------------------------------------

送：部领导、有关部委和新闻单位，各省、自治区、直辖市人民政府，农业部有关司局

发：各省、自治区、直辖市农垦（农业、农林）局（总局、总公司）

-----------------------------------------------------------