农垦情况2012年第35期

　　编者按：按照领导同志的批示精神，海南农垦总局对四年来的改革和发展情况进行了认真总结梳理，现刊登如下，供各垦区学习借鉴。

海南农垦管理体制改革初显成效

　　2008年7月，为解决影响海南农垦长远发展的体制机制问题，充分发挥海南农垦的优势，促进农垦和地方经济社会协调发展，国务院批准同意《关于推进海南农垦管理体制改革的意见》，将海南农垦的管理体制由过去的“省部共管、以省为主”调整为海南省全面管理。四年来，在国务院有关部委的大力支持和帮助下，在省委省政府的坚强领导下，海南农垦采取一系列重大举措，积极推动农垦改革发展，取得了重大的阶段性成果，并积累了有益的经验。

　　一、改革进展及成效

　　（一）体制融入地方，海南农垦完成了政企分开，实现了责权利有机统一。体制融入地方，是海南农垦管理体制改革的核心任务。2008年以来，海南农垦迈出了三大步。

　　1.实现海南农垦由海南省全面管理。2008年1月1日，海南农垦管理体制完成了由过去“省部共管、以省为主”到海南省全面管理的历史性变革，海南农垦原由中央管理的财政预算、基础设施建设投资改为海南省人民政府管理。

　　2.实现行政管理与经营管理分开。2008年12月，海南橡胶集团84家基地分公司与农场实现主辅分离。2009至2010年，海南农垦49家农场全部进行农场公司化改造。2010年9月1日，海南省农垦总公司与海南省农垦总局正式分开，省农垦总公司改制更名为“海南省农垦集团有限公司”，同时完成农垦集团24家农场投资公司与其对应农场的分离工作。解决了垦区内部政企不分的问题。

　　3.开展农场属地化移交工作试点。根据省委五届八次全会关于积极有序推进农场属地化管理的工作部署和先行试点、分步实施、成熟一个移交一个的办法，开展了农场属地化移交工作试点。2010年10月，启动加来、新星农场属地化试点工作，2011年2月28日，省农垦总局与临高县、保亭县政府签订了加来、新星农场的移交协议。为解决加来、新星农场移交过程中遇到的困难和问题，省农垦总局帮助加来农场和新星农场分别核销债务1710万元和718万元，同时，从划归省农垦集团名下的土地中又划出6109亩退给新星农场。2011年9月6日，启动了桂林洋农场移交海口市属地化管理工作试点，2012年4月12日，省农垦总局与海口市政府签订了桂林洋农场移交协议，并帮助桂林洋农场核销社会性历史债务2505.8万元。

　　（二）管理融入社会，海南农垦社企分离取得突破性进展，垦区民生明显改善。管理融入社会，是海南农垦管理体制改革的基本保障。2008年以来，在省政府的推动下，海南农垦着力进行了三方面工作。

　　1.移交农垦社会管理职能。一是全面完成中小学移交地方政府管理。2009年6月至2010年6月，农垦493所中小学校全面移交地方管理，共涉及教职工2.06万人，学生14.6万人。教师工资平均从移交前的每月2000元提高到目前的每月3900元。二是农垦职工五项社会保险实现地方统筹。从2009年开始，农垦职工失业、工伤、生育、养老、医疗保险先后实现省（市县）级统筹，农垦65万城镇居民基本医疗保险也正式纳入市县统筹管理。其中，农垦企业退休人员月人均养老金水平由2008年移交前的677元提高到2011年的1151元。2008年以来，分三年补交19万退休人员10年欠缴的医保16.5亿元。一次性将退休人员医保纳入地方统筹，2008年移交前农垦职工住院年报销医疗费每人最高2万元，最低的只有3000元，平均1.2万元。移交属地统筹后，年最高住院报销医疗费23万元，最低10万元，平均15万元，平均提高13.8万元，增幅1150%。三是民政职能移交地方管理。2010年11月，农垦49个农场与全省18个市县签订了民政职能移交协议书，农垦民政职能全部实现属地化管理。四是其他社会职能的移交。2010年下半年，农垦27个气象站整体移交省气象局管理。

　　2．着力解决民生问题。解决海南农垦民生欠账问题，是国务院关于海南农垦管理体制改革的出发点和落脚点。在中央对海南农垦改革给予一次性综合财力40亿元补助的基础上，2008年到2011年，省政府将农垦土地处置除国家法律法规规定上交国家的各项税费外，地方所得部分全额返还农垦，2008年至2011年，共筹措资金166亿元，用于解决农垦历史民生欠账及其他困难。一是全部完成垦区电网改造，农垦职工用电从每度1.28元降到0.6元。二是全面推进职工保障性住房建设，已建设职工住房13.93万套，垦区职工每户拥有一套产权房的目标正在实现。三是积极解决职工群众安全饮水问题，42万人告别了长期饮用地表水、含氟水、苦碱水的历史，喝上了“放心水”。四是大力推进通畅工程建设，共修建了4150公里的水泥道路，垦区农场3384个生产队（村）全部通水泥公路，惠及人口83.2万人。五是全面还清了历史拖欠的职工旧账。2008年以来，分三年补交19万退休人员10年欠缴的医保费16.5亿元,一次性将农垦退休人员医保纳入地方统筹。在2009年12月底前，全面还清了历史拖欠职工工资、养老金、社保缴费3.0292亿元；2010年春节前，全面还清历年拖欠11.8万名职工个人医药费共6181万元。从2010年起，每年拿出500万元实施农垦职工重大疾病救助。六是全面开展“三清一控”。2009年以来，全面开展清土地、清人力、清资产和控制费用开支的“三清一控”和土地换就业工作，清理收回违规租地17万亩，盘活国有资产1.18亿元，解决了7000多人就业问题。

　　3．稳妥解决并场队民生和退场改革历史遗留问题。2008年以来，共投入5.6亿元，解决并场队和退场队的住房、饮水、道路等民生和历史遗留问题。2011年橡胶开割前，又划出7.145万亩土地，按照全省人均土地4.14亩的标准，兑现和补足了儋州地区退场队的不足部分,宣告了“退场”工作结束。这些民生建设成果的持续巩固和扩大，为农垦管理体制改革顺利开展、促进各大产业的加快发展、确保垦区社会大局的和谐稳定，发挥了非常重要的作用。

　　（三）经济融入市场，海南农垦初步建立现代企业制度，企业发展活力显著增强。经济融入市场，是海南农垦管理体制改革的主要目标。2008年以来，海南农垦在解决历史遗留问题和改善外部发展环境的同时，采取一系列措施，下大力推进了内部改革。

　　1．按照现代企业制度的要求加强内部管理。一是全面推行国有开割胶园职工家庭长期承包。2008年4月开始，全面推行以“完成上缴、剩余归己、统一收购、市价结算”为核心的国有开割胶园职工家庭长期承包，大幅度调整分配比例，胶工所得从原来占橡胶产值的21%提高到现在的55%，大大调动了农垦胶工的积极性。二是大力实行扁平化管理，2008年至2010年，垦区农场由90个重组成49个、基地分公司由84家重组为27家、直属工商企业由42家重组为20家。2011年农垦集团又将20家投资公司分别重组为中新集团、中源集团、中南投资集团等3家集团公司，对原来资源分散、管理粗放、效益不佳的20家工业商业企业重组为14家二级企业。通过重组，减少了管理层次，降低了行政成本，全农垦系统年节省管理费用2亿元，有效降低了企业管理成本，优化了企业资源配置，激发了企业发展生机。三是对企业人、财、物管理系统进行流程再造。人力资源管理系统、财务预算和信息管理系统、供应链系统全面应用，农垦企业管理水平大幅度提高。由于实行资金集中管理，一年财务费用就减少1亿元。四是建立纪检监察审计新机制。2009年，对垦区纪检监察、审计、财务监督力量进行全面整合，成立8个纪检审计派驻组，实行“分片派驻、垂直管理”的工作机制，把分散的人、财、物资源攥成拳头，形成强大的管理合力。通过机制创新，垦区监督机构从85个减少到8个，人员从279人减少到96人,年节省经费300多万元。

　　2．解决社会关注的6大敏感问题。一是针对橡胶木更新问题，建立和完善公开竞价招投标和层层分权、交叉制约、交叉监督的监管机制，组建农垦林产集团，整合分散经营的木材加工市场，统一经营木材产品加工项目。二是针对大宗物资采购问题，完善了质量监督机制和不合格客户的退出机制，制定了网上竞价采购办法，实行阳光作业。三是针对橡胶产品销售问题，建立起规范、透明的产品销售授权、监督和风险防范机制，明确不同层次的销售权限和责任，规避销售风险。同时利用中橡电子交易市场，统一实行网上公开竞价销售，增加产品交易的透明度。四是针对土地开发使用问题，农垦总局出台了新的管理制度，有效控制了再度出现盲目、低价对外转让土地使用权的行为。2009年8月海南农垦资源推介会举办以后，农垦总局在项目选择上设定了“两条红线”：保证380万亩天然橡胶林一亩都不少；保证100万农垦职工群众的生产生活用地一亩都不动。五是针对干部任用管理问题，采取公开、公平、公正的竞争机制，向垦区和社会公开竞选领导干部。六是针对企业用工管理问题，全面建立和运用企业人力资源信息管理系统，从制度上、运作方式上严格规范企业用工管理。同时，清理出混岗、挂岗人员6.3万多人，企业因此年减少支付社保费8745万元。

　　3．积极组织农场开展“二次创业”。海南农垦实行政企分开后，为了确保存续农场产业不出现“空心化”，省农垦总局有步骤地组织农场开展“二次创业”。2011年筹措资金1.1亿元支持农场产业结构调整，增强农场的辐射带动能力。2011年7月15日至16日，在北京成功举办了海南农垦农业项目资源推介会，共推出139个项目,达成471个合作意向，为加快农场经济增添强大动力。2011年，农垦总局审批项目134个(包括原农垦总公司审批的10个),涉及土地面积4.4193万亩，全部项目总投资439亿元,其中47个已动工建设。这些项目的建成将直接提供农场职工4346个就业岗位，带动服务行业3.72万个就业岗位。另外，从2012年起，省农垦总局重点建设东昌胡椒标准化基地、南海菠萝蜜标准化基地、新中槟榔标准化基地、东路和红明荔枝标准化基地、南田和乐光芒果标准化基地，南滨和三江瓜菜生产基地、金江红毛丹和山竹标准化生产基地、乌石和加钗茶叶生产基地、龙江香蕉生产基地、乌石绿橙生产等十大农业标准化基地。目前，已发展种植胡椒8.2万亩、菠萝蜜1.5万亩、槟榔17.5万亩、荔枝16.18万亩、芒果21.88万亩、瓜菜30万亩，红毛丹和山竹2万亩、绿橙1.1万亩、香蕉10万亩、茶叶1.6万亩。

　　4．加快海南农垦集团产业发展。一是全力推进海南橡胶集团上市。经过不懈的努力，海南橡胶于2011年1月7日在上海证券交易所正式挂牌上市，成为中国上市公司农业板块市值最大的公司。继海南橡胶成功上市之后，农垦集团正在逐步将海南畜牧、海南花卉推上资本市场。二是加快实施战略投资。2012年5月农垦集团完成了新加坡R1公司并购工作，涉及并购金额达3.62亿元。三是加快优势产业的发展。在天然橡胶产业方面，大力实施“走出去”战略，到云南、跨出国门到东南亚等产胶地区，控制更多的天然橡胶资源。在热带现代农业方面，建成了天津环渤海热带（海南）农产品交易中心项目并于2011年8月开始试运营。农垦畜牧集团已成为海南省畜牧业的龙头企业，2011年出栏肉猪14万头，销售总收入2亿元，实现利润5200万元。在旅游及旅游地产方面，2011年重点推进已核准的50个旅游地产项目建设，其中中南温泉公寓等一批重点项目已经竣工，三亚神泉、保亭新星体育休闲中心建成营业。在金融服务业方面，2011年12月17日海南农垦集团财务有限公司正式揭牌开业，成为中国农业系统第一家财务公司。以财务公司、小额贷款公司、担保公司为主体的农垦集团金融服务产业，已进入一个崭新的发展阶段。海南农垦资产总额已由2007年的130.88亿元增长至2011年的386.36亿元，经营利润由2007年的亏损4295.5万元增长到2011年的10亿元，农垦职工年人均收入由2007年9648元提高到2011年的21462元。

　　二、经验和体会

　　（一）解放思想，走出封闭，树立市场经济意识，是加快海南农垦改革发展的思想基础。海南农垦有丰富的资源，但经济社会发展却相对滞后，其原因除了体制机制和政策方面的因素外，最关键的还是自身没有突破思想的禁锢。为了冲破思想禁锢，2008年海南农垦重点解决农垦领导干部思想观念问题，展开了“为什么说农垦不改革就死路一条”的大讨论。同时把场处级领导和农场中层干部分批送到中国浦东干部管理学院和海南大学进行大规模培训，着重讲解海南农垦面临的难得机遇和海南农垦改革发展的路线图，为推进农垦改革发展奠定了重要的思想基础。

　　（二）把稳定作为压倒一切的大事来抓，是加快海南农垦改革发展的重要前提。海南农垦民生欠账太多，是农垦不稳定的根源。4年多来，在中央和海南省委、省政府的支持下，海南农垦集中精力解决职工群众反映用电贵、饮水不安全、道路建设滞后、住房困难等突出问题，取得了显著成效。同时挤出资金，支持和帮助退场队解决饮水、用电和通村公路建设问题，主动去做“春风化雨”的工作，为地方乡镇、农村办一批实事好事，有效化解了儋州、白沙地区农场与周边乡村的矛盾。随着一系列民生工程的建设，特别是退场队问题和矛盾的有效化解，海南农垦走出了连续多年持续不稳定的怪圈，构成了加快农垦改革发展的重要前提条件。

　　（三）加快海南农垦改革发展，必须下大力气把农垦从传统农业社会改造成现代企业。海南农垦以推进海南橡胶上市为契机，带动整个农垦内部管理体制和运行机制的变革。海南橡胶的上市为农垦改革打下第一块市场经济根据地，为整个农垦从传统农业社会向现代企业过渡打开突破口。同时对垦区农场全面进行公司化改造，对长期以来困难重重、举步维艰的直属工商企业进行重组改制。通过这些举措，推动了农垦内部管理体制和运行机制的变革，使原来管理粗放的传统农业企业逐步向现代企业过渡。

　　（四）加快海南农垦改革发展，必须找准和发挥好自身资源优势，培育新的支柱产业。海南农垦资源非常丰富，可谓是“手捧金饭碗，脚踏金土地”，关键是怎样用市场经济的眼光和手段去发现它、挖掘它、利用它。长期以来，海南农垦吃“橡胶饭”的人多达90%，橡胶树早已不堪重负，再且橡胶在海南并不是附加值高的作物，分灶吃饭和延长提升产业链成为加快发展的必然选择。4年多来，海南农垦依托优势资源，分灶吃饭，按照现代企业制度要求，以股份制的形式组建了一批新的产业集团，这些股份制产业集团，正在成为农垦新的利润增长点。

　　（五）加快海南农垦改革发展，离不开各级党委政府、部门和社会各界的支持。党中央、国务院和海南省委、省人大、省政府、省政协高度重视和大力支持海南农垦改革，为海南农垦改革发展创造了前所未有的政治环境和政策环境，这是农垦改革顺利推进的前提和保障。在推进管理体制改革过程中，海南农垦得到了各个方面、各种形式的支持和帮助。比如，在海南农垦改革过渡期内，中央财政分5年安排补助资金40亿元，用于帮助解决海南农垦历史遗留问题；省委、省政府将农垦纳入全省经济社会发展的统筹规划，在计划安排、项目布局、资金投入、政策措施等方面加大对农垦的扶持力度，特别是在土地处置上给予农垦很好的优惠政策。为支持农垦民生建设，省政府在经济并不宽裕的情况下，每年还安排给农垦专项资金5000万元；省里农业、财政、工商、人事劳动保障、国土、水务等20多个部门先后到农垦现场办公，指导农垦发展工作，帮助解决农垦的“三融入”问题；地方各市县克服困难，承接农垦政府社会职能。此外，全省各级政法系统为农垦保驾护航，社科界积极为农垦改革建言献策，媒体为农垦改革鼓与呼。这一切，对加快推进农垦改革发展起到了重要作用。

　　（六）推进海南农垦改革一定要妥善处理好各个群体的利益关系。海南农垦是一个庞大的系统，有很长历史，情况复杂，人员分类比较多，有机关公务员、有事业单位职工、有各类产业工人等等，改革会涉及到各个群体的利益，会出现一些利益分配不平衡的问题，难免引起一些不同的意见和不同的看法想法。这些如果处理不当，就会在思想上、行为上给改革带来障碍、带来阻力，影响改革的顺利进行。一项改革没有反对者是不可能的，但要尽可能的去减少，这就要求我们在进行改革时，一定要妥善处理好各方面的利益关系，减少影响改革的不利因素。比如，在方向上要刚，在方法上要柔，既要坚持改革的大方向，又要注意处理各方面的利益关系，根据不同的情况，做好思想引导，保持大局稳定。同时采取不同的政策措施，尽量保障大家享受到合法利益，最终享受到改革发展的成果。

　　三、面临的主要困难和问题

　　海南农垦管理体制改革是一项复杂的系统工程，涉及面广，历史遗留问题错综复杂，牵一发而动全身，特别是随着改革的不断深入，越来越多的深层次问题逐渐暴露，许多历史沉积的问题开始浮现，加上改革中出现的新情况、新问题，阶段性困难开始积压,改革成本超出了农垦自身承担能力。

　　（一）海南省农垦总局存在的财务困难和问题。政企分开后，农垦橡胶产业等优质经营性资产划入农垦集团，中央财政每年正常划入农垦总局的财政基数仅够维持农垦总局系统日常运转，没有能力再承担农垦民生建设等配套资金。

　　（二）海南垦区民生和基础设施建设还需投入大量资金解决。垦区住房、道路、饮水、污水垃圾处理等民生基础设施建设薄弱，尽管近年来的投入力度相当大，但因历史欠账多，仍有5万多户特困职工住在危旧房；10.63万人饮水不达标；1500公里的道路需要硬化；46座小型水库、近10万米海（河）防堤需要维修加固；18万亩农田没有相应的配套水利设施。

　　（三）海南农垦还承办着部分社会职能。除已称交的社保、教育、民政等社会职能外，农垦承担着公共卫生等39项社会职能。移交后还有2400多名教职工未能移交地方市县管理，农垦每年还要支付未移交人员的工资、社保等经费4600万元。

　　（四）农场移交市县管理遇到的困难和问题。农场属地化是一项非常复杂的系统工程，是改革的重点、难点，也是改革的关键点。尤其是橡胶主业从农场剥离后，农场的优势资源减少，收入减少，需要市县主动作为，把农场真正纳入市县统一发展规划，大力开拓新的产业，为农场的发展开创新的道路，否则，农场下放到市县就成了负担。

　　（五）海南农垦自身造血功能有待增强。一是农垦集团发展反哺能力有限。农垦集团仍处于资本积累时期，同时受制于《公司法》等法律法规的制约，目前很难大规模地支持解决农垦民生问题。二是农垦土地资源变现能力有限。由于垦区大部分土地属于国家经济林和农业用地，难以大规模推行土地资金的做法。三是农场自身发展能力有限。目前农场正处于二次创业的艰难过程中，面临着优势资源有限，经济发展结构单一、增收渠道不宽等困难。

　　四、继续推进改革发展的思路和措施

　　下一步海南农垦的改革发展总体思路：以科学发展为主题，按照省第六次党代会的部署，牢牢把握“三融入”的改革方向不动摇，全面实现政企分开、社企分离，使农垦真正融入海南经济社会发展全局；同时以国际旅游岛建设为契机，充分释放农垦资源和生产力的巨大潜能，实现海南农垦事业更好更快发展，在海南国际旅游岛的建设中发挥重要作用。

　　（一）坚定不移地完成国务院和省委省政府确定的改革目标任务。一是全面剥离海南农垦的社会职能。争取在2013年内，将农垦的劳动就业管理、农场社区管理服务、公共卫生等其他现有的社会职能移交市县管理。二是推进农场管理体制改革。在总结加来、新星、桂林洋农场移交市县属地化管理经验的基础上，按照省委、省政府确定的节奏，借助地方市县和农场的两种力量，积极稳妥地推进农场属地化管理。同时大力推动海南农垦企业产业化经营，培育和发展有竞争力、带动力和影响力的龙头企业，在垦区农场打造一批适应市场经济发展、具有强大的市场竞争力和抗风险能力的农场投资公司，切实推动农场实现跨越式发展。

　　（二）继续巩固和扩大垦区民生成果。坚持把保障和改善民生作为加快经济发展方式的出发点和落脚点，继续巩固和扩大民生成果。“十二五”期间投入75亿元建设各类保障性住房8.6万套,投入7.5亿元修建1500公里的硬化道路、投入2.5亿元加强3294公里的公路养护和加宽，投入1.3亿元解决新增13万人的安全饮水问题、投入12.6亿元解决小型水库（海防堤）和农田水利渠道加固维修。同时继续抓好就业再就业工作，完善基层社区服务体系建设，切实提高职工的生活质量，营造和谐发展环境。

　　（三）大力推进农场经济发展。一是建设一批标准化、集约化、规模化的农业生产核心基地。千方百计推动热带农业产业的转型升级，把农业项目作为各项目发展的重中之重，全力以赴打造一批热带农产品标准化产业基地。二是依托农场丰富的土地资源与旅游资源优势，借助建设国际旅游岛的历史机遇，加速推动旅游业、旅游房地产业、医疗保健业发展，大力推进风情小镇、中高端住宅小区建设，加快特色旅游景区开发，推进农场原有医院改造，使现代服务业逐步成为农场经济重要支柱产业。

　　（四）大力开展海南农垦文明创建。一是开展农场场部特色小城镇建设。对八一等有条件的10个农场场部参照海南省规划的风情小镇的要求，大胆谋篇布局，建设具有农垦特色的风情场部，在垦区打造一批富有特色的农场场部，以此为模式带动垦区农场场部的标准化建设。二是大力开展文明生态队（村）创建活动。每年每个农场创建2-3个文明生态队（村），到2015年文明生态队（村）占全垦区队（村）总数80%以上。同时完善基层服务体系，不断提高职工群众生活质量和幸福指数，打造垦区温馨、和谐的职工幸福家园。

　　（五）打造千亿元企业集团，为海南经济发展做贡献。进一步鼓励海胶集团走出去，通过并购重组，打造成为亚洲最大的天然橡胶企业；继续支持畜牧、花卉、旅游和商业地产、金融服务业的快速发展，争取在2012年实现农垦集团的经济总量达到300亿元，进入中国五百强企业，在2015年打造成为千亿元企业集团，成为海南经济发展的增长极，为海南国际旅游岛的建设做出重大贡献。

（海南农垦总局供稿）